设区的市地方立法权是以法治方式推进改革的重要方式,蕴含重大的法治意义,是实现央地关系法治化、推进地方政府转型、提高地方立法积极性、实现地方治理现代化的重要举措。
2015年《立法法》修改后,全国所有设区的市都享有了地方立法权。这项改革的目的既是满足地方与日俱增的立法需求,又是为了将地方治理引上法治轨道。但是,制度的建立不可能一蹴而就,新制度的创设往往意味着新挑战,地方立法制度改革带来一些亟待解决的新问题:如何保证立法质量,增强立法队伍的立法能力,提高立法人员的立法素质;如何明确事项范围,准确把握哪些事项可以立法、哪些事项不能立法;如何甄别立法选题,为地方经济发展和地方治理提供法治保障;如何在全面深化改革的总体布局中展开,实现与其他领域改革协调统一,等等。这些问题如果解决不当,可能导致设区的市地方立法权在实践中变异。鉴于这些问题的重要性和紧迫性,有必要围绕设区的市地方立法权的重要意义、基础理论、制度建设及其与行政改革的关系等问题展开基础研究。
地方立法改革的必要性
充分认识地方立法改革的重要性是推进设区的市地方立法权的前提。
首先,必须明确设区的市地方立法权是以法治方式推进改革的重要方式,蕴含重大的法治意义,是实现央地关系法治化、推进地方政府转型、提高地方立法积极性、实现地方治理现代化的重要举措。
其次,必须理解立法体制改革同行政体制改革、司法体制改革的不同之处,祛除“法律万能”思想,地方立法要做到有所为有所不为。赋予设区的市地方立法权涉及立法权力配置和立法体制的变动,这是一场广泛而深刻的治理变革,从宪法和法治的角度理解其本质,对于继续完善设区的市地方立法权的宪法基础具有重要意义。
再次,必须把握人大主导立法的内容,要从中央与地方关系的角度审视地方立法改革问题,研究立法权国家一元性与央地二元化的结构、省级立法主体一体性与下级地方立法机关多元化的特色,注意地方立法权的完整性和体系化。
最后,必须坚持一般原则与特别原则相结合,坚持不抵触、有特色和可操作等基本原则,保证地方立法的合法性、保障地方立法的质量。
完善相关制度建设
完善相关制度建设是设区的市地方立法权运行的保障。
首先,加强地方立法队伍建设,提高立法能力,保障立法质量。一是设区的市地方人大和地方政府法制部门要构建多元化的立法人才选拔、培养机制,确保立法人才能够满足地方立法需求。二是地方立法人员不仅要在思想上认识到立法工作的使命感、光荣感,还要在业务上熟练掌握基本的立法技术和立法技巧。三是要积极打造地方立法智库,借助“外脑”支持地方立法工作开展。构建专家参与立法制度,拓宽公众参与地方立法途径,是提高地方立法科学性、民主性的重要一环。
其次,明确设区的市地方立法权的事项范围。一是运用法学方法准确理解《立法法》有关设区的市地方立法事项的条文内涵,明确“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的具体指向。二是结合地方立法需求和立法能力,选择恰当事项进行立法,发挥立法在地方治理问题上的引领作用。三是实现国家政策与设区的市地方立法权的有机统一。地方立法是实现国民经济与社会发展规划的重要保障,国民经济和社会发展规划则为地方立法规划提供基本依据。享有地方立法权的市应依据“十三五”规划制定立法规划,为推进城镇化、实施脱贫攻坚作出应有贡献。
最后,建立健全人大主导立法的体制机制。一是健全设区的市人大主导立法的工作机制,充分发挥地方人大在地方立法工作中的主导作用。二是有效拓展人大主导、社会参与立法的路径。建立立法研究服务基地、聘请立法顾问,建立立法联系点、聘请立法咨询员,进行地方立法宣传、营造良好立法环境,在各个层面上为地方立法权的运行提供制度保障。
在总体布局中推进地方立法权改革
设区的市地方立法权改革必须在全面深化改革的总体布局中推进。
首先,从政治制度的整体框架中认识设区的市地方立法权。设区的市地方立法权能否发挥作用,并不完全取决于自身的制度设计,还要充分考虑到我国的政治体制,尤其是行政体制。要实现地方立法改革与其他领域改革的协调统一。
其次,以行政体制改革为契机完善设区的市地方立法权。必须充分认识到行政体制与地方立法的关系,要以当前行政体制改革为线索,把握地方立法未来的制度趋势。避免行政体制限制设区的市地方立法权作用的发挥。
最后,实现地方立法资源的优化配置,提高地方立法权的效用。继续推进行政审批制度改革、“省直管县”改革、扩权强镇改革以及大部制改革等,厘清不同级别行政主体的“事权”差异性,将原本的“分权”改革模式转变为“明事”,重构权与事的关系,建立一种权服务于事的逻辑。为地方立法权提供差异化的事权依据,避免重复立法,确保地方立法改革的成功。
(作者单位:山东社会科学院法学研究所)
