近年来，以扁平化管理为主要特征的政府管理体制改革备受瞩目，其改革的主要内容是压缩管理层级，减少管理环节，延伸横向管理，加强资源整合，构建科学、高效、灵活的管理体制。这一轮扁平化管理体制改革的浪潮对于转型中的中国经济社会意义深远，对于激发基层活力，革新传统权力配置格局和政府管理模式，推动政府职能转变都将持续产生重要而深远的影响。
一、扁平化政府管理体制的涵义及意义
组织扁平化管理的理论最早可追溯至新制度经济学，以科斯、阿尔钦等人为代表的新制度经济学派提出企业管理的扁平化问题。与以科层制为特点的金字塔形管理模式相对应，扁平化管理以管理幅度大、层次少为基本特点，管理层次逐渐减少，管理机构和人员逐步压缩和整合，管理效率则不断提高。这一理论最先应用于企业管理之中，而后又逐渐成为政府管理体制改革中备受关注的潮流。
从宏观层面看，扁平化政府管理体制主要指，改革传统的“中央——省——市——县——乡镇(街道办)”五级纵向管理体制，减少中间某一管理层次，以提高行政效率。目前推行的各种扁平化管理体制改革主要有：压缩地级市管理层级，由市管县改革为省管县；压缩县级管理层级，由县管乡镇改革为市管乡镇；压缩乡镇(街道办)这一管理层级，由街道办管理社区改革为县管社区。本文所指扁平化管理即为宏观层面。
客观而言，传统的五级政府管理体制曾发挥积极作用，但近年来弊端凸显。首先，传统管理模式管理层次偏多，行政成本过高，行政效率过低。其次，管理层级越多意味着办事程序越繁杂、自主性越小。再次，目前的管理体制极易造成“市刮县”、“县刮乡镇”现象。
扁平化管理体制相较于五级管理体制具有较为明显的优势，对适应经济社会转型，推动政府管理科学化、民主化，提高行政效率具有重要意义。其一，管理层次少，信息传递速度快，上层可以更快掌握基层信息，并及时采取相应的应对措施。其二，管理链条缩短、管理环节减少使得信息在传递过程中失真的可能性大大降低，上情下达或下情上达更为准确。其三，减少中间层次后，管理幅度必然加大，有利于充分激活下级政府和社会的主动性和自主性，增强其发展的活力与动力。其四，扁平化管理模式可有效减少管理层次，优化组织结构，降低行政成本，提高行政效率。
二、推进扁平化政府管理体制的必要性与可行性
当前，我国正处于经济社会全面转型的关键时期。随着市场经济日渐成熟，城乡一体化不断推进以及全球化趋势进一步加强，政府管理体制改革成为必然。
1.扁平化管理是经济社会转型的必然要求
30多年来，中国从计划经济、管制经济逐步迈向自由开放的市场经济，与之相对应的是民间力量日益勃兴，社会组织不断发展，自治能力逐步提高。“十二五”时期经济社会的转型要求行政权力更为高效、便捷运行；要求政府更加注重与市场、社会分权，充分发挥市场与社会的自治能力；更加注重管理重心向下倾斜，充分激活基层的积极性和创造性。扁平式管理模式成本低、效率高、反应灵敏，显然更适合经济社会转型的要求。
2.扁平化管理是城乡一体化发展的客观需要
城镇化是经济社会向更高阶段发展的重要载体和途径，但传统城乡二元发展模式严重制约了城镇化的进一步发展。城乡一体化实质在于消除农村居民与城市居民在身份、地位、权利义务等方面的不平等，关键在于防止城市对农村资源挤占与对农村发展空间的挤压。构建扁平化管理体制，管理重心和资源配置逐步下移，建立健全精干高效的行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，可有效提高政府统筹城乡发展能力，提高农村基础设施建设、教育卫生事业、社会保障等方面的公共服务和社会管理水平，推动城乡经济社会发展一体化进程。
3.扁平化管理是转变政府职能的重要方式
转变政府职能是行政管理体制改革的核心与目标，其实质在于合理界定政府与市场、政府与社会的关系，构建一个有限且有为的政府。从某种意义而言，转变政府职能与构建扁平化管理体制互为因果，互相促进。一方面，扁平化管理必然要求转变政府职能，只有将政府职能限定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等有限范围之内，才能适应管理幅度加大、管理难度提高的要求。另一方面，转变政府职能要求构建扁平化管理体制。政府职能范围的缩小既要求精简机构也要求压缩管理层级，过多的管理层级既不必要也不经济。
4.扁平化管理是全球化进程中政府管理模式的普遍选择
全球化已成为不可逆转的趋势，中国融入全球化的进程也日益加快。在政府管理体制改革方面，各国也面临一些共同的趋势与规则。其中，政府管理应遵循合法、公开原则，管理理念应与时俱进，管理方式应科学、合理、充满活力，成为各国政府管理体制改革的普遍诉求。
5.现阶段推进扁平化管理体制具有可行性
首先，经过多年的改革开放，市场机制逐渐成为经济社会发展的主导力量，这既是打破传统管理体制的内在动力，也是构建扁平化管理体制的坚实基础。同时，经济社会越发达，支付改革成本、承受改革震荡的能力就越强。其次，交通、信息技术的发展也为扁平化管理体制改革提供了技术保障。再次，各地渐次展开的改革试点为进一步推进扁平化管理体制改革积累了经验，提供了思路。
三、扁平化政府管理体制改革的探索
1.省管县体制改革
当前推行的省管县体制改革主要包括：一是财政省管县，县与市在财政权限上具有同等地位，财政结算、专项资金的分配、资金的调度等都由省直接到县，无须经过市级程序。二是扩大县级政府经济社会管理权限。通过下放权限，使县级政府获得部分地级市政府的管理权限，从而在部分管理事项上实现省管县。
2.市管镇体制改革
在市管镇体制方面，减少市级管理事项，扩大镇级经济社会管理权限，强化财力保障，进一步完善市管镇管理体制。在市、镇两级政府分权方面，按照宏观统筹上移，微观管理下移的原则，明确市与镇两级政府权责关系。在权力下放方面，按照能放则放原则，下放给镇级政府各项经济社会管理权限和执法权。
3.县管社区体制改革
针对当时街道管理体制设置不合理、层级过多、服务效率不高，以及城市管理职能错位、居民自治职能缺位等问题，进行社区综合管理体制改革。由“区政府——街道办事处——社区”管理模式改革为“区政府——社区”管理模式，减少管理环节，实行一级政府、两级管理，实现区对社区的直接服务。
四、积极推动扁平化政府管理体制改革
积极探索扁平化管理体制，对现行行政层级体制进行适当调整与改革是行政管理体制改革的重要方向之一。扁平化管理体制改革是一项牵一发而动全身的系统性工程，改革者既要大胆创新也要审慎稳妥。
1.加快转变政府职能是扁平化管理体制改革的关键
扁平化管理体制改革旨在重新调整行政系统纵向权力配置格局，合理调整政府与市场、社会的界限，科学界定政府职能才是省管县体制改革的关键所在。另一方面，省、市、县权限划分本身就是政府职能的重新调整，实现从“每一级政府都要管所有的事情”向“只负责特定的事情”转变，上级政府以宏观管理为主要职能，主要行使规划发展、政策指导、统筹协调的职能；而基层政府则以微观服务为核心职能，重点是执行法律法规和上级政策，为本地提供公共服务和进行社会管理。
2.着力破解扁平化管理体制的几个难点
构建扁平化管理体制需要认真破解几个关键点和难点。首先是管理幅度与管理效能统一的问题。推行扁平化管理体制改革不能进行一刀切，应当结合当地实际分步推进。其次，上下级政府的权责关系问题。扁平化管理是对上下级政府权责关系的重新调整与组合，改变传统体制下的利益格局，改革后如何重新定位原来以及现在的上下级政府关系关系重大。再次，垂直管理部门的问题。对于垂直管理部门的权力如何定位，是否也将其一并下放以及下放范围多大，各地普遍缺乏明确的规定与做法，条块矛盾是扁平化管理体制改革亟须突破的体制障碍。
3.扁平化管理体制改革应当在法制框架内推动
各级政府间权限的配置只有在法制的框架内进行，才有可能实现扁平化管理的制度化、规范化。从法律上规定各层级政府事务管理范围和相应权限，是推动扁平化管理体制改革的根本力量与可靠保障。
4.加强对扁平化管理问题的前瞻性研究
扁平化管理是行政管理体制改革中的新问题，必须加强对扁平化管理的前瞻性研究，高等院校、科研机构、政府研究部门应通力合作，充分吸收借鉴国内外最新理论成果，为深化行政管理体制改革、推进政府管理创新提供必要的理论支持。
（原载于2012年《经济体制改革》第5期，本文内容有删减。作者张述存：山东社会科学院院长）
