秦庆武 1997年5月起任山东社会科学院农村经济研究所所长。主要学科研究方向农村经济学、发展经济学、区域经济学等。曾获4项中宣部“五个一工程”奖，l项省精品工程奖，1项省优秀图书奖；获山东省社会科学优秀成果一等奖2项，二等奖3项，三等奖ll项。曾主持和参加过10余项省级以上社会科学规划课题和软科学课题，取得了预期成果。20世纪80年代，主要研究方向是社会分工理论，在全国学术界有一定影响；90年代后，主要研究方向是农村改革与发展，在农业产业化、农村城市化、农村合作经济、县域经济等方面的研究成果具有一定影响。曾赴美国美利坚大学、东田纳西州立大学、日本东北大学、台湾中山大学、东华大学、香港中文大学访问或讲学。兼任中国农业经济学会理事、中国城郊经济研究会常务理事、山东农村改革与发展研究会副会长兼秘书长、山东社会科学院学术委员会委员、优秀专家，省政府农业专家顾问团成员。山东大学、山东农业大学客座教授，硕士生导师。山东省注册咨询专家。1996年获得国务院政府特殊津贴，并被评为山东省十佳理论工作者。2006年获得山东省有突出贡献的中青年专家称号。
唐绍欣 山东大学经济研究中心副教授，硕士研究生导师，在《经济科学》、《经济学动态》、《学习月刊》等发表多篇论文。
记者：自2006年农业税取消以后，县乡财政的困难问题更加突出。特别是对于工业化水平低。县域范围内二三产业不发达的中西部地区来说。农业税的取消，意味着乡镇财源的枯竭和县级财政收入的大幅度减少。这对于我们要全面建设小康社会。完成社会主义新农村建设的重大历史任务，无疑是一个重要障碍。对这个问题你是怎样看的?
秦庆武：近几年来，整个中西部地区，包括东部沿海地区的一些欠发达县份，县乡两级财政基本上都是“吃饭财政”，甚至饭也吃不上的“要饭财政”。在我们山东中西部地区的一些乡镇也是如此。这的确是农村发展中的一个突出问题。
县乡财政困难实际上是一个老问题，在农村税费改革之前已存在。之所以上世纪90年代以来农民负担不断加重，其根本原因就是基层政府财政收不抵出，只能想方设法向农民乱收费、乱摊派、乱罚款。税费改革之前，基层政府向农民收取的税费款大约2000多亿元。税费改革后，农民的负担大为减轻，基层政府向农民收取的农业税及附加为800多亿元，农民负担减轻了50％以上。但是，由于上级j攻府的财政转移支付并不能足额和及时到位，因此。县乡财政困难问题已经比较严重。随后各地先后取消了农业税，县乡财政困难的问题更为突出。据山东省调查，取消农业税后，县乡两级财政减收近200亿元，而上级转移支付仅有几十亿元，因此出现了乡镇和村级组织运转困难的现象。但应当看到，县乡财政的困窘状况并不是取消农业税造成的。取消农业税仅仅是使矛盾和问题暴露的更充分，更突出。
记者：县乡财政困难的深层原因是什么?你能否进行一些分析？
秦庆武：首先，县域内税源不足，税基缺乏是造成县乡基层政府的财政困难的主要原因。我们知道，1994年实行了分税制改革后，各级政府“分灶吃饭”格局的形成，使得地方政府主要依赖本区域范围内的税源完成财政收入。如果本区域内二、三产业不发达，仅仅依赖农业税收来维持政府机构的运转都十分困难，更何况取消农业税了。在现实中，由于我国中西部地区工业化、城市化水平低，县域二三产业不发达，缺少税源和税基，过去县乡政府运转主要依赖农业税和向农民的收费、摊派，属于吃饭财政。农业税取消后，县乡财政更加“捉襟见肘”，变成了主要依赖上级政府转移支付的“要饭财政”。实际上，近年来各级政府之所以热衷于招商引资，大上项目，正是由于财政体制的压力造成的。因此，当我们反复批评地方政府不顾环境污染，生态破坏支持一些工业项目上马时，应当反思一下，造成这种现象的原因恰恰是现有不合理的财政体制。缺少税源是地方政府产生上项目冲动的根本原因。
其次，基层政府的财权与事权不对称，是造成县乡财政困难的重要原因。按照规范市场经济国家的通行做法，中央(联邦)与地方政府的事权和支出责任都是以宪法或财政基本法的形式予以明确规定，并与事权的大小相匹配来确定各级政府的财权和财力。这样，由于政府的政策和行为是确定的和相对稳定的，因此，它既能有效地规范和约束政府行为，如擅自增加税费或摊派，又能给市场主体以明确信息，并有效地引导其投资和经营决策。但是在我国，由于缺少宪法和财政法规对中央和地方政府的财权、事权和支出责任划分，而中央和上级政府在调整事权和支出责任时又处于绝对主导地位，地方特别是基层政府没有与上级政府特别是中央政府讨价还价的余地，因此，在分税制财政体制运行过程中，出现了财政和财力层层上移，事权和支出责任层层下移的现象。这就造成了越是高端财政，越是财力充足，而支出责任少；越是基层政府，越是财力枯竭，而支出责任不断扩大的结果。比如在实践中，我国最稳定、收人最多的两个税种增值税和营业税，前者75％，后者60％要上交中央财政，从而保证了中央财政的收人稳定，而地方财政特别是县乡财政留成很少，许多应该由中央财政支出的责任却下放给基层政府。因此，基层政府财政的人不敷出也就成为必然。
第三，公共产品性质划分不清，政府支出责任不明是造成县乡财政困难的根本原因。在计划经济条件下，政府属于“建设型”政府，财政的主要支出责任除了政权运转外，主要是进行经济建设的投入，政府将国有企业的利润乃至折旧费都要上收，然后进行固定资产投资，技术改造投资等。社会公共产品的支出责任大多转移到各个单位，如企业办医院、办幼儿园、学校等。在市场经济条件下，政府必须转型为“公共服务型”的政府，企业成为市场主体，政府不再承担投资责任，而主要责任是向社会提供公共产品。但是，在我国从计划经济向市场经济转轨过程中，由于体制惯性和政府支出责任划分不清，政府职能转换的滞后，因此造成了社会公共产品，特别是农村公共产品严重供给不足。公共产品可以划分为纯公共产品和准公共产品，也可以划分为全国性的公共产品和地方性、社区性的公共产品。全国性的公共产品，就应当由中央政府提供，由中央财政承担支出责任。如跨省区的大江大河治理，义务教育、公共卫生、社会保障，事关国防的民兵训练等等。而在现实中，这些本应由中央财政承担支出责任，或是应由各级财政分别承担责任的公共产品的提供，都转移给了县乡两级基层政府。这就必然造成县乡财政支出责任过重和基层政府财力枯竭。
记者：你提到县乡财政困难的根本原因是公共产品性质划分不清，政府支出责任不明，那么公共产品这个概念应该如何理解?
秦庆武：公共产品(public goods，还可称为公共物品、公共品)，是相对于私人产品(private goods)而言的一种具有非竞争性和排他性的社会产品。对于公共产品来说，一旦被生产出来，就具有两个基本特征：一是消费上的非竞争性，即每增加一个消费者，并不导致其成本的增长，并不减少其他人对该物品的消费。如路灯，它所提供的照明可以为一人或多人享用；二是消费上的非排他性，即要排除他人对该产品的消费是很困难的。因此，公共产品是用来满足社会公众共同需要的产品，它不同于私人产品，不能由市场来提供，不能通过市场交换来获得，只能由政府来免费提供。
就公共产品来说，按照其“公共”的程度，又可以分为纯公共产品和混合公共产品(也称准公共产品)。农村公共产品中的纯公共产品包括：农村基层政府的行政管理、社会治安、社会救济、农村计划生育、义务教育、公共卫生、环境保护、民兵国防训练等等。农村公共产品中的混合公共产品包括：大型水库及灌溉工程、防洪排涝设施建设、农村道路建设、电网建设、自来水供应、农村高中教育、职业教育和成人教育、农村医疗、社会保险、科技成果推广等等。
混合公共产品兼有公共产品和私人产品的部分特征。既具有满足社会公共需要的性质，又具有满足私人需要的性质，因此市场机制可以发挥一定的作用。但是多数农村公共产品的“公共”程度较高，且效用的外溢性较强。如大江大河治理、水利和防洪工程建设，其投资金额大，效用具有外溢性(城市同时也受益)、不可分割性，市场机制发挥不了作用，只能由政府来提供。
公共产品按照地域的受益不同又可以分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。农村公共产品中的全国性公共产品如农村中的义务教育、计划生育、农业基础科研等。农村公共产品中的区域性公共产品如大江大河的治理、大型水利工程设施建设、跨区域的病虫害防治等。农村地区性的受益范围较小的公共产品如农村医疗、农村道路建设、自来水供应等。对于全国性的公共产品来说，主要应由中央政府和省级高层级政府来协调和提供；对于地区性的公共产品来说，主要由地方性政府来负责。
记者：过去我国农村公共产品供给的情况怎样?与城市公共产品供给有什么差别?
秦庆武：相对于城市来说，农村公共产品供给不足问题十分突出。这是因为，农村公共产品具有一定的特殊性。由于农村社区处于中国行政区划的最低层，地域广大而生产规模较小，农民的生产方式落后和文化素质较低，因此对公共产品的需求更强烈。然而，农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品；而地方政府由于财力有限，所能为农民提供的公共产品也十分有限，农村公共产品短缺远高于城市；某些城市中可以由私人提供的产品，如新产品、新技术的推广，职业技术的培训等，在农村则仍需要政府来提供。另外，农村的公共产品需求有很多城市所没有的，如动物疫病防治、水利灌溉等。因此，农村公共产品具有需求量大、品种繁多、供应困难等特征。
长期以来，在公共产品供给上有一种理论，就是所有制决定论。认为城市以全民所有制为主，公共产品供给是政府的责任，因此城市的大部分公共产品，道路、桥梁、通讯、电力、供排水等基础设施的建设，学校、医院、图书馆等公共服务设施的建设都是由政府的财政支出来保证。而农村则是以集体所有制为主，公共产品供给应该由集体经济组织自己解决，政府不必承担责任。因此，多年以来农村公共产品供给的主体不是政府，而是乡村集体经济组织和农民个人。所以在农村到处可以看到诸如“人民教育人民办”，“人民道路人民修”等标语口号。在人民公社时期，由于人民公社是政社合一的社会唯一组织，具有无所不包、无所不管的特征，因此，农村的部分公共产品，包括兴修水利，合作医疗等，由公社来承担。1984年人民公社解体建立地方政府以后，由于乡级财政十分困难，根本无力承担农村公共产品供给的责任，因此，农村公共产品供给的主要责任即转嫁到村级组织和农民头上。最有代表性的是农村税费改革之前向农民收取的“五项统筹”，包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修建等经费。在这五项统筹费中，除乡村道路修建属于地方性的公共产品之外，其他都是典型的纯公共产品，应由政府，特别是中央政府来提供，是中央政府的支出责任，但在实践中则全由农民负担。这也是农民负担长期居高不下的根本原因。
记者：如何解决县乡财政困难，增加农村公共产品供给?
秦庆武：增加农村的公共产品供给，是社会主义新农村建设中的一项重要的任务。要达到既缓解县乡财政困难，又增加农村公共产品供给的双重目标，首先应该明确中央和各级地方政府支出责任划分，并以立法形式加以确立。
在市场经济条件下，公共产品的提供是政府的主要责任。因此应该以公共产品的分类为基础，明确中央和各级地方政府的支出责任。凡属于全国性的公共产品，如大型基础设施建设、跨省区的大江大河治理、大型生态环保项目，义务教育、全民卫生健康事业、社会保障等，受益的是整个社会，主要应是中央政府的事权，由中央政府提供更加公平，因此，中央政府不能推卸支出责任。应该由地方政府提供的利益边界比较明确的公共产品，如区域性的基础设施建设，环境保护和治理等，受益的主要是行政区域内的人口，应明确是地方政府的事权，地方政府也不能推卸责任。在这方面，要学习和借鉴西方发达国家的先进做法，以法律的形式明确中央与地方各级政府的事权和支出责任，并使其相对稳定。要在《宪法》中设专章专门规定中央和地方具体职权的划分，并尽快颁布《政府间责任法》，明确政府间的事权和支出责任边界，消除政府间责任关系的不规范，不确定问题。
记者：面对我国县乡财政困难的现状，改革政府行政管理体制，减轻县乡政府的支出责任恐怕也是一个重要方面。
秦庆武：是的。鉴于我国政府层级过多，而乡镇一级政府又缺少税基和税源的现状，建议改革政府行政管理体制，变乡镇政府为乡镇公署，为县级政府的派出机构，乡镇一级的支出责任完全上移至县级政府。客观上看，一级政府要正常运转，必须有独立的财政作为支撑。在我国大多数乡镇政府只能依靠转移支付来维持运转的条件下，乡镇作为一级政府已名不副实，实际上只起到了派出机构的作用。此外，现存的市管县的行政管理体制也必须彻底改革。第一步先实现财政上的省管县，然后逐步过渡到行政管理体制上的省管县，从而解决现行体制下的“市刮县”问题。省管县的格局确定后，现行设区的市，仍可享受地厅级待遇，但县级的人权和财权要上收到省，在现有发达的通讯和交通条件下，做到省直管县并不困难。对于沿海地区、大城市郊区基础条件较好，有税源基础的、人口较多的乡镇，也可以设立独立的镇政府(或称市政府)，由县管理。逐步实现县管市，而不是市管县。在行政管理体制改革的基础上，县级政府对于农村公共产品更多地应承担管理责任，而不是支出责任。例如在农村义务教育问题上，目前，可以由“以县为主”的投入管理体制，改为“管理以县以主，投入以中央和省以主”的体制。这是解决县乡财政困难的根本性的体制改革。
记者：要走出县乡财政的困境，我国现行的财政体制是不是也要进行改革?
秦庆武：对。进行财政体制改革，是解决县乡财政困难的必要条件。这方面，首先要适当下放财权，给地方政府以更大的自主性。
一般来说，税收、收费和举债是政府取得收入的三条主要渠道。就提供公共产品和公共服务的效率而言，地方政府明显优于中央政府。实践表明，地方政府在社会经济事务中，日益扮演着中央政府所无法取代的重要角色，这在客观上要求赋予地方政府在自行组织收入方面有一定的灵活性。但在我国，开征新税种的权力和举债的权力都集中在中央政府，地方政府缺乏在组织收入方面的灵活性，特别是缺乏必要的税收立法权，这是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原因。治理“三乱”，提高地方政府公共服务效率，中央政府应当适当下放财权，首先是应该赋予较高层次的地方政府有一定的税收立法权。在国外，地方政府至少控制一种地方税的立法权。地方政府和议会可以根据公共产品和服务的需求状况来决定是否征税和征税的多少。我国幅员辽阔，各地情况千差万别，从管理效率来看，地方政府更了解当地的税基状况，从而可以将各地尚未纳入征收范围的税基和潜在的收入纳入征税范围，提高地方政府公共服务能力。其次是应依法赋予较高层级政府如省级政府的一定的举债权。政府可以用发行债券的方式为地方提供急需的公共产品，从而拓宽地方政府的融资渠道。第三是现有税收的分成比例可以进行适当调整。中央政府对县一级的税收分成比例给予适当照顾，如对增值税和营业税实行五五分成，把县级以下地方创造的财富更多的留给地方，这对于缓解县乡财政困难有立竿见影的效果。
此外，规范政府间的财政转移支付制度也非常重要。首先要进一步明确我国财政转移支付的目标。在我国目前经济发展水平还不是很高，财力有限和各地区公共服务差距悬殊的条件下，财政转移支付的目标首先应该保证基本公共服务水平均等化。纳入均等目标的基本公共服务，包括法律服务、基础教育、基本医疗保健、基本社会保障等，具有公民基本权利性质，不论公民居住在何地区，都有权力享受这些基本服务。其次，要尽快制定和颁布《政府间转移支付法》，以法律的形式来保证财政转移支付的规范化。第三，要进一步规范专项转移支付项目的管理。目前我国专项转移支付的跑冒滴漏现象严重，效果较差，因此一是要控制和缩小专项转移支付的规模和范围，二是要进一步实现其公开公平公正，使之纳入法制化轨道。
作者：唐绍欣(特邀记者)
