近些年来，中国生产性服务业发展呈现良好态势。国家和地方政府出台了很多促进生产性服务业发展的产业政策措施，为促进生产性服务业发展提供了良好的环境，这对于中国生产性服务业的迅猛发展发挥出巨大的作用效果。但是，同时也出现了诸多的疑问，产业政策如何把握和顺应产业发展方向、符合整个生产性服务业产业链的演进规律、实现产业政策的有效性等，都是目前中国生产性服务业政策制定过程中面临的问题和挑战。只有深刻地认识和解决这些问题，才能更好的制定切实可行的政策促进中国生产性服务业的发展，并寻求到产业政策发挥作用的有效性路径。
一、我国生产性服务业产业政策的历史演进
1、建国初期直至80年代初 建国初期一直到改革开放前，我国服务业尤其是生产性服务业没有得到任何实质性的发展。这并不是产业政策缺失的结果，而是由经济发展规律和特殊的环境以及当时所面临的任务决定的。首先，建国初期，逐步建立并完善工业体系是新中国建立后所面临的首要任务。新中国工业化的初级阶段和计划经济体制下都决定了企业所需的生产性服务功能基本由企业内部职能部门来承担。第二，经济理论认识的偏差。由于受苏联的影响以及对马克思主义经济理论的片面理解，使得我们在很长一段时间由于把服务部门看成不创造社会财富的非生产部门，从而把其在整个国民经济中的比重增大看作是资本主义生产方式的一种表现，因而没有正确认识到服务业发展是工业化发展的自然规律，是世界发展的必然趋势。这导致了我们在实践中对“非生产部门”的歧视，使第三产业资源投入受阻，发展被遏制。第三，发展战略上的导向。在当时工农业已有较大发展的时候，没有及时把第三产业的发展列入国家经济发展战略。“四个现代化”只把工农业现代化列入议事日程，忽略了第三产业现代化。这些因素都影响了服务业尤其是生产性服务业在这一时期的常规发展。
2． 1978———1992年:开始重视服务业的发展
1978 年国家公布了《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》，其中重要内容就是针对解决农、轻、重比例协调问题，然而这一政策也明确指出，要把发展燃料、动力、原材料工业和交通运输放在突出地位。1981 年的政府工作报告提出了提高能源利用效率，加强能源工业和交通运输业的建设的建议。同年，中国报刊开始宣传发展第三产业。1982 年国务院发出《关于征集能源交通重点建设基金的通知》，决定在“六五”后三年增加200 亿元能源交通等重点建设资金; 另外，国家在预算外采取多种形式筹集专项建设资金，包括能源交通重点建设基金、铁路建设基金、民航建设基金、车辆购置附加费、港口建设费、电力建设基金等，多渠道开辟发展能源交通产业的资金来源。“六五”期间，国家致力于调整国民经济结构的一系列政策指导下，基础产业得到了较快发展。
“七五”计划在继续强调加快能源、原材料工业的发展，使不同加工工业的比例关系趋于协调的基础上，进一步指出，要把交通运输业和邮电通讯业的发展放在优先位置，使之逐步改变严重落后的面貌。在“七五”计划确定把交通运输和邮电通讯业发展放在优先位置后，国家财政确定了“减税让利”的措施予以特殊照顾。1985 年4 月5 日以国务院办公厅转发国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》为标志，肯定了第三产业在国民经济中的地位，明确了大力发展第三产业的方针，尽管缺乏第三产业的总体发展目标，但散见在有关改革措施当中的内容起着类似产业政策的作用。1985 年起国家统计局开始使用GNP 为统计指标，并发布了第三产业统计数据，正式使用“第三产业”一词，对学术界在服务业理论研究方面有很大推动。对于生产性服务业的一个主要组成部分高新技术产业， 20 世纪80 年代中后期国家明确提出了有重点地开发知识密集和技术密集产品，努力开拓新的生产领域，有计划地促进新兴产业的形成和发展，运用新技术改造传统产业。1986 年，国务院把集成电路、电子计算机、软件、程控交换机列为优先发展的高科技产品。整个“七五”期间，国家对这四个行业实行了一系列优惠政策，包括免征产品税，减半征收所得税，免征关键设备和仪器的进口关税，按销售收入提取10%的研究开发费用。另外，国家每年拨付1 亿元电子发展基金。国家还通过“863”计划为高新技术的发展注入大量资金，通过设立高新技术产业开发区，对开发区内的高新技术企业给予减免所得税等优惠政策。
我们注意到，这时我国对服务业的产业政策还是包含在针对整个国民经济结构调整的相关政策中，还没有将服务业视为专门的产业来促进其发展的政策，甚至在“七五”计划之前还没有“产业政策”的提法。直到“七五”计划，“产业政策”一词才正式在政府文件中提出。
3． 1992———2005 年:服务业产业政策逐步提出
由于“七五”期间并没有根本改变我国长期形成的不合理的产业结构，“八五”计划纲要强调要对产业结构问题更加关注，积极调整产业结构的同时，提出重点加强农业、基础工业和基础设施，把电子工业放在突出位置，积极发展建筑业和第三产业。
1992 年，党的十四大报告确立了中国实行市场经济体制改革的道路。社会主义市场经济体制的确立，为我国服务业领域的市场化改革及发展奠定了重要的基础。十四大报告还明确提出，把建筑业同机械电子、石油化工、汽车制造业和建筑业作为我国经济发展的支柱产业，加快发展第三产业。十四大报告对我国后来制定各项产业政策和指导整个90 年代的经济建设和产业结构调整产生了重大影响。
1992 年6 月16 日中共中央、国务院发布《关于加快发展第三产业的决定》，成为中国第三产业发展史上的里程碑。《决定》明确提出了第三产业结构调整的目标: 第三产业增加值和就业比重在20 世纪末达到或接近发展中国家的平均水平，支持传统第三产业和新兴第三产业共同发展。《决定》还提出了加快发展第三产业的13 条政策和措施。
1994 年，国家颁布了《90 年代国家产业政策纲要》，阐明了20 世纪90 年代我国经济的重大任务是优化产业结构外，强调加快农业、基础设施和基础产业的建设，确定机械、电子、石油化工、汽车制造业和建筑业等为国民经济的支柱产业，支持高新技术和新兴产业的发展，鼓励发展第三产业等。
1996 年，“九五”计划提出要积极发展高技术极其产业，重点开发电子信息、生物、新材料、新能源、航空航天、海洋等方面的高技术，积极应用高新技术改造传统产业。在“九五”计划指导下，国家还相继制定了《科技兴贸行动计划》、《科技兴贸“十五”专项计划等一系列促进高新技术产品出口的政策措施。
2001 年12 月3 日出台的《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，是继1992 年《决定》后，中国政府第二次发布加快服务业发展的政策文件。这一时期在第三产业的指导政策上，出现了几个明显的变化: 一是名称上以“服务业”替代了“第三产业”; 人世后，为与国际接轨，除在国民经济统计中仍沿用“第三产业”的提法外，其余官方文件中都改为“服务业”。二是“十五”计划建议中，提出“要发展现代服务业，改组和改造传统服务业”。三是以具体、明确的定量指标确定了服务业的发展方向和服务业对就业的拉动效应，即提出“十五”期间服务业发展的目标是: 服务业增加值年均增长速度适当快于国民经济的增长速度，争取达到7． 5%左右，占国内生产总值的比重由2000 年的33． 2%提高到2005 年的36%; 服务业从业人员年均增长4% 以上，占全社会从业人员的比重由2000 年的27． 5%提高到2005 年的33%。四是提出放宽服务业市场准入，积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，与国有经济实行同等待遇; 加快铁路、民航、通信、公路事业等行业管理体制的改革，放宽外贸、教育、文化、中介服务等行业市场准入的资质条件。五是根据我国经济发展需要及加人世贸组织的承诺，有步骤地进一步开放银行、保险、证券、电信、医疗、国际货运代理等领域，鼓励有条件的企业实行“走出去”战略，发展服务业的跨国公司。
2005 年12 月2 日，国务院制定的《促进产业结构调整暂行规定》，明确产业结构调整的目标是: 推进产业结构优化升级，促进一、二、三次产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。并在该规定的第八条中首次提出: 提高服务业比重，优化服务业结构，促进服务业全面快速发展。大力发展金融、保险、物流、信息和法律服务、会计、知识产权、技术、设计、咨询服务等现代服务业。
4． 2006———2010 年:首次提出生产性服务业的概念，生产性服务业产业政策具体化
2006 年3 月16 日国家《十一五规划纲要》第四章“加快发展服务业”中明确指出: 坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高服务业的比重和水平; 在第十六章“拓展生产性服务业”中首次提出生产性服务业，指出: 大力发展主要面向生产者的服务业，细化深化专业化分工，降低社会交易成本，提高资源配置效率; 并用较大的篇幅具体安排了交通运输业、现代物流业、金融服务业、信息服务业、商务服务业等行业的发展方向和重点。这意味着发展生产性服务业已成为“十一五”期间加快发展服务业的最主要的内容。
针对我国服务业所占比重偏低、贡献率不高的现状， 2007 年3 月国务院下发了《关于加快发展服务业的若干意见》。《意见》突出了以下方面: 第一，提出加强规划和产业政策引导是加快发展服务业的重中之重，要求各地区要根据国家服务业发展主要目标，制订并细化本地区服务业发展指导目录，突出本地特色。第二，提出加大投入和政策扶持力度，服务业将获得与工业同等待遇; 进一步扩大对民间资本的开放。第三，指出加快发展服务业要提高服务领域对外开放水平，稳步推进服务领域对外开放并且积极支持服务企业“走出去”，鼓励服务领域技术创新。第四，提出尽快完善服务业统计调查制度、统计调查方法和指标体系。这是15 年来政府第三次发布加快服务业发展的政策文件。2008 年3 月国务院办公厅又发布了《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，以落实2007 年《意见》提出的政策。可以预见，国家加快发展服务业将为一些行业带来巨大的发展空间和难得的发展机遇。
2009 年3 月10 日，国务院发布了《物流业调整和振兴规划，国发( 2009) 8 号》，该规划明确提出: 物流业规划的重点并不在于通过增加贸易量来促进物流业的发展，而是希望通过解决行业及其相关产业自身存在的问题来促进其发展。物流业调整规划指出，要积极扩大物流市场需求，促进物流企业与生产、商贸企业互动发展，推进物流服务社会化和专业化。要加快企业兼并重组，培育一批服务水平高、国际竞争力强的大型现代物流企业。要推动能源、矿产、汽车、农产品、医药等重点领域物流发展，加快发展国际物流和保税物流。要加强物流基础设施建设，提高物流标准化程度和信息化水平。振兴物流业的九大重点工程，包括多式联运和转运设施、物流园区、城市配送、大宗商品和农村物流、制造业和物流业联动发展、物流标准和技术推广、物流公共信息平台、物流科技攻关及应急物流等。
国务院发布《物流业调整和振兴规划》之后二个月， 2009 年5 月12 日，国家发改委正式印发《落实物流业调整和振兴规划部门分工方案》，明确了落实物流业规划各项工作的牵头部门和参与部门，对规划实施工作分工和工作进度做了具体安排，提出了建立落实规划的保障机制。此外，全国大部分省市地方政府，也根据国家物流业等产业规划制定各个地方产业规划细则。
5． 十二五规划的新要求
在“十一五”生产性服务业取得大幅发展的基础上，国家《十二五规划纲要》继续将生产性服务业的政策指导细化。其中，第十五章明确指出，深化专业化分工，加快服务产品和服务模式创新，促进生产性服务业与先进制造业融合，推动生产性服务业加速发展。包括: 有序拓展金融服务业; 大力发展现代物流业; 培育壮大高技术服务业; 规范提升商务服务业。
二、我国生产性服务业产业政策的现状
1． 生产性服务业优化内部结构政策发挥作用
第一，分阶段看，我国生产性服务业增长与制造业之间呈现明显的相关性。基本上来说，工业增长的迅速时期也是生产性服务业的快速增长期。在制造业的带动下，生产性服务业快速增长，而当工业增长缓慢，生产性服务业需求不足，生产性服务业年均增长率则下降。
第二，分行业看，“上游”和“中游”行业增长更快，“下游”行业增长平稳，生产性服务业内部结构进一步优化。近年来，我国生产性服务业内部结构不断优化。“上游”和“中游”行业比重上升，主要原因一是这些行业本身的快速增长，二是“下游”生产性服务业增长趋缓。以交通运输业为例，由于受到油价上涨等因素的影响，年均增长率较低。
第三，分区域看，中、西部地区增长快于东部地区，地区间不平衡状况有所缓解。从人均生产性服务业增加值水平上看，东部与中部、东部与西部以及中部与西部之间的绝对差距尽管在不断增大，但比值分别有所下降。
2． 生产性服务业对制造业转型发展促进作用不断增强
一方面，我国生产性服务业具有促进制造业发展“生产力”功能的服务部门作用发挥较为充分。金融服务业这种企业难以内置的生产性服务对制造业的推动作用十分巨大，此外物流业也对制造业的转型发展起到了重要支持作用。另一方面，具备“战略引领”功能的服务业部门，发展时间虽短，但增长势头良好。随着信息技术的广泛应用，服务方式呈现虚拟化、网络化趋势，并促进企业效率的提升。
3． 生产性服务业发展的政策体系日趋形成和完善
从20 世纪90 年代开始，中央和地方出台了一系列促进生产性服务业发展的政策，我国生产性服务业投资逐年增加。一方面，有关部门出台的支持生产性服务业发展的产业政策定位明确，具有重要的指导意义。改革开放以来，国家三次出台了促进服务业发展的重大政策。在关于生产性服务业发展方面，提出了放手让城乡集体、私营企业、个人兴办直接为生产性服务的行业; 鼓励机关和企事业单位后勤服务逐步实现社会化;要求政府在市场准入、促进服务外包、增加投入等方面有具体的政策规定。在这些政策的鼓励下，有关部分颁布了诸多行业发展政策，内容设计物流、软件、邮政等。
; 三、我国生产性服务业产业政策存在的问题
结合生产性服务业发展规律、中国现状及国外对该产业政策的制定经验，我们可发现目前我国生产性服务业产业政策存在的一些问题。
1． 缺少完整的产业规划和配套政策实施细则
生产性服务业作为我国现阶段产业结构升级的主要产业，至今还缺少较为完整的产业规划和配套的实施细则。国家应该逐步建立起一整套机制运转顺畅，促进生产性服务业的政策支持体系。要充分发挥政府的政策导向作用，把培育市场投资主体作为政策和制度建设的着力点。大力推进产业共性与关键技术平台的建设，政府通过直接投资及项目、财政、税收等优惠，起到推动生产性服务业的重要作用。在实施政策细则中，有关部门必须制定包括物流、软件研发、工业设计及产品研发设计等服务企业的财税激励政策。
2． 结构性政策引导力度不足
目前我国制定的生产性服务业政策主要集中在企业转型，市场开放和政府角色转变等方面，在规范市场竞争秩序，培育自主创新能力及扩大新型行业的需求等方面，还缺乏更强有力的政策措施。今后促进生产性服务业发展要高度注重结构性政策，即大力提高对新兴生产性服务行业扩大规模投入与市场需求培育的政策支持力度，强化生产性服务业与制造业互动升级结合起来，现代物流、商务服务、研发设计、教育培训等关键领域需要各级政府加大政策引导和支持力度。
3． 货币政策、财政政策对生产性服务业支持的缺失
价格政策上，生产性服务业领域严重的要素价格政策性歧视问题，严重束缚和抑制产业发展。如生产性服务业用水、用电价格远高于工业用电。在产品价格方面，工业产品价格基本放开由市场供求形成，生产性服务业产品价格开放程度还是低于工业产品价格的。税收政策上，生产性服务行业中的会计服务、法律服务、咨询服务等，除全额征收增值税或营业税外，人力资本投入实际发生的成本不直接纳入企业所得税，加重了企业的税收负担。在融资担保政策上，目前我国尚未出台专门针对生产性服务业发展的融资政策。由于生产性服务产业以中小企业居多，风险相对较高，对国有大商业银行交易成本较高。该产业是知识密集型行业，投入主要是人力资本，实物资本较少，很难采取抵押贷款的办法筹集资金。
4． 全局性的经济社会发展政策中某些政策，一定程度上抑制了生产服务业发展
以就业为例，一切以就业为目标的产业政策，不利于生产性服务业的发展。大多数的生产性服务业属于资本或者技术、知识密集型服务业，吸纳就业特别是低端人员的就业容量非常狭窄。许多地方政府出于社会稳定角度，过于强化产业的就业功能，而忽视效率功能，造成生产要素向以住宿餐饮、批发零售等行业集中，从而制约了上中游生产性服务业的发展。
5． 缺少区域分工，生产性服务业没有形成有效集聚
长期以来，由于在战略上没有充分重视城市对工业发展的集聚和支撑效应，我国城市化水平与工业化进程出现了比较明显的脱节。城市化进程相对滞后和制造业布局相对分散，弱化了对生产性服务的中间需求，导致面临资源分布相对分散、业态种类较少、集聚程度偏低等问题。同时，作为各城市互设壁垒、低效率同质化竞争的制度基础，分税的财税体系并没有明显的改变。受地方利益的驱使，在生产性服务业发展中也出现了工业领域的低水平重复建设、过度竞争和资源浪费。由于缺少有效的区域分工，重复建设、结构雷同不可避免地要降低服务业增长的集约化程度，牺牲增长效率。
6． 政策体制不完善制约生产性服务业的发展
由于体制、政策的原因，生产性服务业的市场准入门槛普遍高于制造业，管制过多、市场化程度低的问题较为突出。生产性服务业的成败关键在于专业化的服务质量及其成本水平能否使制造业的生产效率得到改进。显然，这也是相关政策取向和措施选择的主要着力点之一。但是，目前服务业领域存在着严重的政策性歧视问题，对产业发展构成了明显的束缚和抑制作用。金融、保险、电信等行业对非国有经济和外资也没有完全开放。较高的进入门槛和狭窄的市场准入范围将绝大多数潜在投资者拒之门外，甚至其它行业的国有企业也难以进入，无法充分调动全社会的力量，尤其是民间资本的积极介入。而一些服务业领域的开放上也存在外资“超国民待遇”问题。某些服务业领域对外资开放，但迟迟不对内资开放。
（作者系山东社会科学院经济研究所副研究员）
