我国农村经营体制，经过改革开放以来的变迁，虽然在许多方面有一定的探索和创新，但是没有从根本上解决一些基本矛盾，包括分散经营与规模经营的矛盾，家庭经营与统一经营的矛盾，因而仍有探索和创新的巨大空间。我们认为，要创新农村经营体制，需要在以下几个方面有所突破。
一、明晰土地产权关系，变共同共有为按份共有
我国农村最重要的生产资料就是土地。土地是一种不可再生的资源，在工业化和城市化过程中，对土地有大量的需求。工业项目占地，城市扩张占地，使的土地急骤升值，耕地大量减少。目前，我国耕地保有量已接近18亿亩的红线。在现行的土地制度下，城市扩张占地、基础设施占地、工业园区占地等似乎并没有遇到什么困难。在许多地方，甚至不经过土地的经营者同意，仅有几个村干部和乡镇干部知晓，土地就被征用，农民得到的补偿极低，根本无法保障以后的生活。从2005年到2011年，各级政府的卖地收入接近10万亿，成为地方财政收入的重要来源，而作为土地终极所有者和直接经营者的农民，成为最大的利益受损者。
按照我国宪法和物权法规定，我国农村土地归农村集体所有。也就是归农村集体经济组织内的所有成员共同所有。改革开放以后，经过两轮土地承包，农村土地的经营权已经落实到具体农户，并且按中央文件要求要保持土地承包经营权的稳定，长期不变。但是为什么农民承包经营的土地不经农民同意就被征用，农民无法保护自己的土地权益呢？最根本的原因就是，农村土地的所有权是虚置的，并没有落实在农民的头上。这种虚置表现在两个方面：一是在村级层面上，土地所有者按宪法规定所指的农村集体经济组织在多数村庄已不复存在。原来意义上的农村集体经济组织，是人民公社时期的生产大队和生产队。随着上世纪80年代人民公社体制的解体，生产大队和生产队早已不复存在，从而土地所有者变成了虚置。农村建立的村民委员会，在本质上是一个群众自治组织，可以行使农村管理职能，但不是一个经济组织，无法行使土地经营职能。村委会只能代行集体经济组织的职权，向农民发包土地，却不能经营土地。
二是在农户层面上，农户虽然取得了土地的承包经营权，但却没有土地所有权，特别是土地所有权中最重要的处置权。在村集体范围内，所有成员对土地这种生产资料是共同所有，而不是按份共有，土地所有权没有落实在具体的农户头上。这就使得土地被征占时，不须征得具体农户的同意就完成。村干部虽然并不是土地的所有者，但是他可以代表集体具体行使所有权。因此，在许多地方我们都可以看到不经承包土地的农户同意，土地交易就已完成的案例。村干部成了农村土地所有权的实际控制人，这都是不正常的现象。
所谓农村经营体制的创新，我们认为最重要的就是土地经营制度的创新，而其中最根本的问题就是解决农村土地所有权的虚置问题。在村级层面上，要重建农村集体经济组织，使之行使土地所有权和部分经营权；在农户层面上，要从目前的土地共同共有，改为按份共有。将农民的土地承包经营权赋予一定的所有权权益，包括抵押、转让、继承、赠予等处置权，使农户真正感觉到土地是自己的。在土地被征占时，能奋起保护自己的权益，能获得土地交易中的谈判地位。2010年中央一号文件，已经明确抓紧对农村耕地、宅基地确权颁证，其目的之一就是保护农民对土地的合法权益。但时至今日，这项工作进展缓慢，其主要原因一是地方政府、乡镇干部和村干部态度不积极，甚至抵制；二是确权颁证需要对土地、宅基地重新丈量，这需要投入大量人力和资金，而资金短期内难以落实。一旦确权颁证，明确农户在土地交易中的谈判地位，地方发展对土地的需求就难以得到保证，乡村干部的权利受到限制，许多政绩工程无法实施。这种地方政府、乡村干部在土地征用问题上与农民之间的矛盾，构成了当下农村经营最突出的矛盾。农村经营制度的创新，最重要的任务就是要解决好这个矛盾，加快农村土地，宅基地确权颁证的步伐，限时完成这一任务。建议山东省在2013年底，完成农村耕地和宅基地的确权颁证工作。各级党委政府和农业部门，要加大工作力度，推进这项工作早日完成。
二、重建社区集体经济组织，推进土地股份合作制
要解决土地产权的虚置问题，还必须从源头上将已经取消的村级集体经济组织建立起来，来统一管理和经营集体资产。这一集体经济组织不同于过去的生产大队，搞土地集中经营，统一劳动、统一分配，而是真正恢复合作经济组织形式，遵循合作社的原则，建立社区性的合作社。所有的村组织成员，均自然成为合作社社员。合作社要建立理事会和监事会，主要职能就是从事集体资产的管理和经营。今后土地调整和土地发包的主体就是村合作社，村委会不再代行其职权。合作社的理事会和监事会应由全体村民选举产生，村级经济上的重大问题，应由理事会、社员代表会和社员全体大会决定。需要指出的是，对于那些村集体有较雄厚的资产，仍在进行经营的地方，比如四荒地的经营，集体矿产的经营和集体企业的经营，更有必要建立起村级合作社来进行统一经营。在我国浙江等省份，有许多村集体经济组织并未解体，目前仍然运作很好。
对于占目前农村大多数的除耕地之外没有其它集体资产的村庄来说，村合作社仍然可以进行集体统一经营的探索。随着我国工业化、城市化的推进，大批青壮年劳动力已流出农村，到城市打工，在村内留守的以老人、妇女、儿童居多。一方面许多农户由于劳动力缺乏无力耕种土地，出现了许多土地撂荒现象；另一方面由于土地产出效益低，种粮食不赚钱，许多农户已没有耕种意愿。客观上看，目前多数农户单纯靠土地经营，仅仅能解决温饱问题，已不是家庭收入的主要来源。在这种条件下，可以采取土地股份合作的办法，将不愿耕种和无力耕种土地的农户的承包地以股份形式转给村合作社，进行统一经营。这样既能解决部分农户的困难，又推动了土地的规模集约经营，解决了一家一户耕种土地成本高，社会化服务不到位的问题，大大推动了土地的规模经营。正如邓小平同志早就提出的，我国农村发展有两个飞跃。第一个飞跃是实行家庭联产承包责任制。第二个飞跃是在此基础上发展集体经济，实现土地适度规模经营。这一经营模式已不同于人民公社体制下的生产资料归大堆以及统一劳动，而是承认每个农户的承包经营权利，将土地承包经营权以股份形式交给集体统一经营，经营收益按股份分享。重大经营决策由理事会决定，这就较好地解决了土地家庭承包和规模经营的矛盾，维护了农民的土地财产权益。山东胶州、宁阳等地推进土地股份合作制的经验，证明这条路子是成功的探索。
三、推进内生型的农业产业化发展，提升农业产业化经营水平
我国的农业产业化，从90年代初期开始起步，迄今为止，已有20多年的发展。山东是全国农业产业化提出最早，发展最好的地区，在探索和创新农业和农村经营体制方面做出了突出贡献。
农业产业化的典型形式是龙头企业带基地、带农户。其中产业化龙头企业在带领农户进入市场，为农户生产经营提供服务，解决农产品卖难问题等方面，起了很大作用。这种龙头企业+基地+农户的经营模式，被作为农村经营体制的重要创新而得到肯定。但是，就这种典型的农业产业化经营模式来说，龙头企业95%以上都与农民不是同一个利益主体。它们或是由过去的国有或集体企业转化而来，或是由私人和股份公司创办，甚至还有一批是外商独资企业与中外合资企业。总起来讲，这种农业产业化的经营模式是外部导入型的，而不是内部生发型的。龙头企业的属性是资本，追求的是自身利益的最大化，而且在农业产业化经营链条中处于强势的一端。而在农业产业化经营链条中的分散的小农，则处于弱势的一端。当资本与小农的利益发生冲突时，小农往往没有谈判地位，无法保护自身的利益。当初我们设想的“风险共担，利益均沾”实际上不可能做到。小农承担了自然风险，价格风险，却无法分享龙头企业的利润。因此可以说，这种外部导入型的产业化经营模式，存在着天然的缺陷，必须加以改造和提升。
相对于这种外部导入型的农业产业化经营模式来说，还有一种是内部生发型的农业产业化经营模式，近些年来在不少地方已经出现。其典型形式是农民组织合作社，由合作社创办龙头企业。合作社负责龙头企业的经营与管理，获得的盈利除用于合作社的自身积累和发展外，入社的全体社员可以分享。合作社是农民自己的组织，与农民是同一个利益主体。龙头企业通过合作社与农户签订农产品收购合同，农户按龙头企业的要求和需要进行生产，二者联系更加紧密。这是比较理想的内生型的农业产业化经营模式。当然这一模式在发展中受到一些制约，如首先必须建立比较规范的合作社，合作社的运营效益好并有一定积累；办合作社和经营龙头企业必须有热心、有威信和有能力的人，愿意带领社员共同致富的人，这都是在发展中所遇到的困难。但是，内生型的农业产业化发展也有着一些成熟的条件。一是多年来一些农民专业合作社的发展已经比较成熟，并且有一定积累；二是目前农村中已经涌现出一批回乡创业的农民，他们亟须得到乡亲的支持，可以领办龙头企业；三是在已经选出的村干部中，有相当一批有管理经验、有经营头脑、有经济实力并愿意带领农民共同致富的。这批人可以带头组建社区性的合作社，并创办村集体的龙头企业。因此，经过政府的引导、扶持和推进，这种内生型的农业产业化经营模式可以发展起来。这既可实现农业产业化经营水平的提升，也可推进农村经营制度的重要创新。
对于目前存在的大量外部导入型的农业产业化经营模式，也可以通过改造，使农民有更多的参与权和支配权，让农户分享经营收益。其主要方法就是农民组织合作社，以合作社的身份入股龙头企业，参与龙头企业的经营决策，代表基地和农户的利益，分享龙头企业经营利润。从龙头企业一方来看，它要与分散的农户打交道，会增加成本，如农户因市场价格等原因毁约，龙头企业就要受损失。因此，它愿意与合作社打交道，由合作社组织农户进行生产，龙头企业只与合作社签订合同即可。这样就提高了合作社的谈判地位。为了共同利益的需要，龙头企业与合作社都可能产生股份合作的需要。通过合作社入股龙头企业，可以将目前一些外部导入型的农业产业化经营模式改造成为混合型的和部分内生型的经营模式，这也是提升农业产业化经营水平和创新农村经营体制的一条重要途径。
四、发展各种类型的农村合作经济组织，搞好农业的社会化服务
在相当一段时期内，目前这种以农户分散经营为主的格局还难以改变。而农户分散经营又会遇到各种困难，如农业科技知识的不足，进入市场困难，生产过程中需要各种帮助等等，都需要有社会化的服务。但目前来看，社会化服务仍然是农村的短缺产品。一方面，由于基层财政困难，社会化服务作为公共产品难以提供；另一方面，由于农户过于分散，资本进入的成本太高，成立农业相关的服务公司没有积极性。因此，解决社会化服务问题，还必须靠农民自己。
1990年代中期以来，随着农业市场化、社会化水平的提高，对农民组织化的要求越来越迫切，农村中各种专业合作经济组织不断涌现。既有为农民提供技术服务的专业协会，如养兔协会、蔬菜协会等，也有为农民提供生产经营服务的各类专业合作社，如农机合作社、运销合作社、养猪合作社等，还有一些股份合作组织。这些合作经济组织在为分散农户提供科学技术、生产经营服务方面起了重要作用，同时也提高了农民自身的组织化程度，创新了农村经营体制。但目前仍然存在着一些问题。一是合作组织的覆盖面还不够宽，70%左右的分散农户尚没有进入合作组织，分散经营仍然是大多数；二是合组组织的建设不够规范，其理事会、监事会有的没建立，有的建立了只是摆设，社员很难参与决策，只有某几个人控制；三是官办、商办的合作社不少，但仅仅是利用合作社的牌子来争取国家的扶持，对农户的服务很少；四是建立合作组织缺少热心人和能人牵头，农户虽有需求，但办不起来；五是财政对合作组织扶持不够，各级政府虽然对兴办农村合作经济组织给予积极支持，但拿出来的真金白银并不多；六是在兴办的合作经济组织中，社区性的具有集体经济性质的合作社数量还很少，没有起到集体经济组织的作用。
兴办农村各类合作经济组织作为农村经营方式和经营体制的重要创新，应该成为下一步农村工作的重点。一是要大力推进。各级地方政府，特别是县乡政府要大力扶持，积极引导。政府财政资金要给予投入，帮助农民办好各类合作组织，特别是合作社。二是要在发展中不断规范。要按照国际合作联盟的规范和要求，完善合作组织章程，健全合作组织的理事会、监事会，让农民真正参与民主决策和民主管理。三是注重培养合作组织热心人和带头人。对于那些有一定能力和号召力的农村能人，要进行培训，鼓励他领办、创办合作社，把农民组织起来，为农民提供生产经营各类服务。四是引导目前各类官办和商办的合作社，积极为农户提供农业的社会化服务，同时让农民参与决策管理。五是鼓励每个村都建立社区性的农民合作组织，使之发挥集体经济组织作用。同时在乡镇一级建立农民合作社联合社，乡镇政府通过合作联社来指导农业生产与经营，同时为基层社提供各类社会化服务。乡镇联合社可创立龙头企业，创立为农户服务的各类社会化服务组织，推进农村的改革与发展。
兴办农村合作经济组织要与农业产业化相结合。一方面，合作社可以与外来的农业产业化龙头企业对接，组织农户为龙头企业生产原料产品，代表农户与龙头企业进行谈判，保障农户的利益。有条件的合作社，还可以向龙头企业入股，参与龙头企业的经营决策，分享农业产业化经营的收益。另一方面，鼓励比较规范的，经营好的有实力的合作社，自己创办龙头企业，进行农产品的加工运销，让农户平等分享农业产业化经营的利润，推进内生型的农业产业化发展，提升农业产业化经营的水平。可以说，推进农村合作制与农业产业化的结合，将成为农村经营体制的重要创新，昭示着农村改革与发展的方向。
五、加大公共政策和公共财政对农村经营体制创新的扶持
自上世纪70年代末期农村改革以来，我国农村经营体制虽然在一些方面有重要探索和创新，如在土地流转、农业产业化、农村合作制等方面都进行了积极探索，但客观地评价并没有大的突破。这就需要我们在进一步深化农村改革中，继续进行大胆探索，特别是进行公共政策的重大调整。而调整所遵循的基本原则仍然是两句老话：保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利。
农民最大的物质利益就是他们所拥有的土地。农民土地的产权不落实，他们的物质利益就无法保障，超经济的强制可以轻易剥夺他们的土地。现行政策对农民权利的限制主要体现在土地上。一是农村耕地只能用来从事农业，而农业又是低效产业，农民无法靠农业致富。用途管制使土地资源无法转化为资本，阻断了农民靠土地致富的路子。二是农村建设用地没有产权，农民的宅基地及其住房无法转化为商品，在农村建设用地上建设的小产权房被认定为违法建筑，可以遭到无情拆除。根本无法做到与国家建设用地“同权同价”。可以说要创新农村经营制度，不在土地制度的公共政策上改变目前这种对农民的歧视和限制，是没有出路的。
农业产业化是农业经营方式的重要创新，政府的财政也给予了积极的扶持。但目前政府财政对产业化的扶持有两个误区。一是扶持资本而不是扶持小农。如前所述，目前我国农业产业化的龙头企业95%以上都是外来的，它们代表着资本的力量，与农民并不是一个利益主体。虽然在产业化发展初期对龙头企业需要进行一定的扶持，否则就发展不起来。但是应当认识到，扶持资本不是公共财政的责任，而扶持小农才是公共财政的义务。目前，在政府的文件中有一个明显错误的提法：“扶持龙头企业就是扶持农民”，这就难免使我们忽略了最应该扶持的对象，用力用错了方向。客观上也是这样，扶持龙头企业的资金远远超过了扶持农民合作社的资金。我们认为，对农业产业化龙头企业的扶持适用于减税的政策，而不适用直接的财政资金扶持。
二是扶大扶强，而不是扶弱扶小。对于有相当规模的国家级、省级龙头企业，自身经营发展已经走上正规，并无多少扶持的必要；反而是那些目前还比较弱小的龙头企业，特别是农民合作社创办的龙头企业，最需要扶持。但我们的扶持政策，总是向那些国家级、省级的重点龙头企业倾斜，弱小的龙头企业要想得到扶持却很难。这种做法也值得反思。要使农业产业化得到健康发展，公共财政的扶持要真正把钢用在刀刃上。在扶持资本和小农的问题上，一定要明确方向，重点向小农倾斜，特别是扶持由农民自己创办的专业合作社和合作社创办的龙头企业。在扶大扶强与扶弱扶小的问题上，一定要向扶弱扶小倾斜，这样才能使我们的公共财政，用到该用的地方。
（作者系山东社会科学院省情研究中心主任）
