十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》要求全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。《决定》从16个方面对全面深化改革作了总体部署和科学谋划，涉及到中国社会各个领域、各个层面制度、体制和机制的变迁。笔者认为，立足于文化哲学维度，由于制度文化带有根本性、全局性、稳定性和长期性，因此要全面深化改革，建立更加成熟、更加定型的现代化中国制度体系，必须强化当代制度文化建设。
一、把握制度本质
制度是一个由多层次、多方面和多要素组成的有机体系，它涉及到社会生活的方方面面。社会制度包括经济制度、政治制度和文化制度等，属于历史的范畴，是社会关系的产物。对制度的研究主要从经济学、政治学、社会学等学科的角度来进行。公共经济学认为，制度是一种社会公共服务，是一种维护交易正常进行、经济发展和社会进步的社会共同需要。新经济制度学派代表诺斯把制度分为三种类型，即正式规则、非正式规则和相应的执行机制，正式制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为，公正的制度是能够协调个人与社会关系的规则。马克思主义政治学则认为制度是适合生产力发展要求并为经济基础服务的产物。鲁鹏在《制度与发展关系研究》中力主把制度视为正式规则：“(1)作为一种理论抽象，外延过宽就会使内涵模糊不清，不利于人们理解把握，也影响概念自身的明晰性。(2)作为一种调控手段，制度建设的要旨恰恰在于打破分散的、各异的习俗和惯例，建立统一的社会行动体系。它要求服从社会认可的规则，而不是个人或团体自以为是的准则；它要求形式化、明确化，而不是约定俗成、心照不宣；它立足于抑制人的恶行，而不是立足于人的道德良心，尽管它的目的也是扬善。(3)非正式规则是正式规则的素材，可以把它们看做准制度，却不可以把它们等同于制度，如同不可以把潜意识等同于意识、把心理等同于理论一样。[1]
笔者认为制度可以分为正式制度和非正式制度两类。正式制度也称正式约束，是指人们有意识创造的、具有强制力的一系列法律、法规和政策，主要包括国家法律、政策、条例，各种组织的章程、协议等。在这个意义上，所谓制度就是在特定的社会活动中，围绕一定目标、依据一定程序，由社会性正式组织制定、颁布、实施并受到社会权力机构强力保障，具有普遍约束意义，比较稳定的规范体系和运行机制。非正式制度也称非正式约束，是指人们在社会交往过程中约定俗成的行为准则，它是具有持久生命力、世代传承的诸如文化传统、道德观念、价值信念、伦理规范、风俗习惯等属于意识形态类的表现形式。
要科学认识制度的本质，必须把握制度与机制、体制之间的关系。制度通常指由行为主体所建立的调整主体之间社会关系的正式或非正式的规范体系。机制是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个机构或组织部分之间相互作用的过程和方式，它以一定的运作方式使系统的各个部分协调运行，大致有组织领导机制、评价考核机制、约束控制机制、竞争激励机制、投入保障机制、融合发展机制和工作运行机制等。体制指的是有关组织在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、规制、方法、形式等的总称，限于上下之间层级关系。体制是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理社会生活各个方面事务的规范体系，如领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。程德明、唐亚平指出，体制既不同于基本制度又区别于较为具体的制度，一般地说它是一个复合的概念，是各种制度的复合——经济方面的制度复合起来，称为经济体制；政治方面的制度复合起来，称为政治体制；文化方面的制度复合起来，称为文化体制。各种各样的体制无疑要反映根本制度，例如中国推行的市场经济体制在性质上异于西方社会而属于社会主义范式，但也要服从服务于根本制度。一种制度可以通过不同的体制表现出来,例如，社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法，也可以采取市场经济体制的做法[2]。制度、体制和机制处于有机体结构的不同层面，各有自身的特殊规定和功能定位。制度位于社会体系的宏观层面和基础层面，侧重于结构；体制位于社会体系的中观层面，侧重于形式；机制位于社会体系的微观层面，侧重于运行。机制重在事物内部各部分的机理，即横向相互关系；它从属于制度，对制度的实施和完善具有反作用，通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。从广义上讲，制度、体制和机制都属于制度范畴，制度制约体制与机制，体制与机制又推动制度的巩固与发展。
二、认清制度文化
制度是人根据不同区域的特点和某种思想观念、物质文化所创造出来的社会构制，它具有历史传承性、人文性、主体性和民族性，质言之，它具有文化性。当我们谈论制度文化时，显然不仅仅说它是一种社会规则，而同时表明它乃是人类精神外在的投射物，是人文化成的结晶。在某种意义上，文化影响制度、决定制度，制度又构成特定的文化，并影响文化的发展。
从根本上说，制度文化是指社会化的行为规则、惯例。它首先是一种社会关系文化。社会关系是制度文化产生的基础、动因，制度文化的产生和发展是为了适应社会关系的构建和完善，人们处理和认识社会关系的活动方式及其成果反映在制度文化之中；而制度文化是社会关系的模式化、固定化，人们往往要根据人类社会发展的需要选取一定的社会关系通过规范化活动将之固定下来，成为较稳定、可重复、能预期的关系模式。制度文化一经生成，就可以确立某种社会关系，调节社会关系。其次，制度文化本质上是一种规范文化。笔者不同意日本社会学家横山宁夫在《社会学概论》一书中对制度性文化与社会规范两者之间关系的解说。他认为，在限制个人行为的客观存在中具有法律上的强制力的，管它叫作狭义的制度；而未必带有赏罚性的强制性法规，但为多数集团成员共同承认和期望的行为标准，统称为社会规范，制度性的文化就包含这两种含义。[3]很显然，横山宁夫把制度看成比规范范围更广的范畴。实际上，制度和规范都分为广义和狭义两种。横山宁夫所理解的规范实为狭隘意义上的，广义的制度和规范是指一切对人的行为具有约束性质的文化指令，它包括各种强制性和非强制性、正式的和非正式的社会制度和行为规章、准则、条例等。而狭义的制度则是指具有强制性、合法性的文化规则和惯例。由此可见，制度文化与规范文化是同一的范畴。
依据上述正式制度和非正式制度的两种类型，制度文化相应有广义狭义之分。狭义制度文化则仅指有关正式制度或规则的文化。广义制度文化包括社会日常生活中的一般规范和正式的、合法化的社会规范。由于社会规范涉及的内容非常广泛，它甚至包括风俗习惯、礼节礼仪、道德规范、法律规范等，因此当我们从广泛意义上理解制度文化时，它就纳入了风俗、习惯、礼节、法德规范等内容。在笔者看来，不论是广义制度文化概念还是狭义制度文化范畴，各有其利弊。前者有利于扩展制度文化的涵盖面和普遍性，但外延过宽也会使之内涵模糊；后者有利于限定制度文化的合理界域，但解释力也受到一定削弱。笔者倾向于同意广泛使用制度文化概念。
从结构上讲，制度文化不仅作为特殊的社会文化形态同物态文化、精神文化和行为文化相互联系、相互作用，它本身也是由制度行为文化、制度本体文化、制度物态文化、制度制度文化和制度观念文化所构成的有机系统。一是制度行为文化。它是依据一定的思想观念为了调节社会关系、社会行为和社会资源所进行的动态化制度建构行为，包括制度设计、制度推行、制度安排、制度遵行、制度监督等有关制度的社会实践活动。二是制度本体文化。它是由人的制度行为所创造的制度成果，既包括一个国家的基本制度，各种社会组织制定的规章制度（狭义的）、条例纪律、行为规范，还包括人们的日常生活中程式化的风俗习惯、礼节仪式等。它们是人与人进行社会联系的重要形式，是人们社会活动的重要手段和标准，是维持正常社会秩序的工具和保证。三是制度物态文化。它是为了制度的运行而所创造的物化事物，如军队监狱、纪检机关、奖惩工具等，以及制度文件、制度现场等属于特色不太明显的显性文化。四是制度制度文化。这仿佛是同语反复，实际上它是指关于制度建设的规则，关于如何制订、推行、安排、遵行、监督制度的规定，关于如何保障制度落实的规制。五是制度观念文化。它是有关制度的社会心理，包括制度思想、制度思维、制度取向、制度观念、制度理想、制度态度、制度情感、制度伦理等，是把制度和制度文化区别开来的重要标志，也是制度文化最为核心的部分。
三、优化制度意识
（一）确立坚实的制度自觉意识
制度建立了并不一定得到所有人的遵守，有的人甚至会反其道而行之。建立某种制度的目的就是对人的行为进行调控、约束和限制，但是有的人会自发地倾向于绕开或突破制度的约束和限制，出现对制度的疏离感，导致制度失灵。为了使制度得到广泛的认同，充分发挥它的效能，除了要构建相应的奖惩机制外，还必须使人们树立制度面前人人平等、制度约束没有例外的意识，确立坚实的制度自觉意识。一是制度自知。每个人要自觉遵循制度就必须掌握制度的有关知识，对与自己相关的制度的地位作用、意义价值、利弊得失、优劣好坏有较为清醒的认识，同时对特定制度与自我的关系以及自己在制度中所处的位置和角色有较为真切的了解，这样才能提高遵守制度的自觉性和能动性，切实提高制度执行力。二是制度自信。对切实可行的制度要对其优势、力量和效率有信心，以致形成坚定的制度信念。制度自信并不是制度自大，它并不否定制度不是尽善尽美、成熟定型的，需要在实践中加以发展完善。三是制度自律。制度建设，重在执行，贵在落实。再好的制度、再优越的制度，不落实、不执行，都是摆设。实施和执行制度的前提是执行者和监督者的自觉。要将制度的完善、执行和落实化为人的自觉行动，首先要对制度有一种敬畏感，而不能无所顾忌、任意妄为，更不能违法乱纪；其次要自觉维护制度、执行制度，一切依制度而行，做到令行禁止，让制度化行为真正成为自己的自觉行为，一句话，要有制度自律精神。
（二）树立正确的制度创新意识
制度执行与制度创新相辅相成，制度执行是核心，是制度创新的基础；反过来，制度创新是灵魂，是制度执行的提升。应当认识到，制度具有路径依赖，存在自我强化和惯性，形成制度“锁定”（Lock in）效应；也应当认识到，任何社会操作层面的制度建设都存在制度创新滞后、制度供给不足的问题，都需要在实践基础上推动制度创新，以提供更加系统完备、更加成熟定型、更加行之有效的制度保障；同时还应当认识到，通过制度改革、制度创新可以达到转换体制机制的目的，通过建立新的适当的制度可以形成相对完善的体制和机制。制度的改革既可以是根本制度的变迁，如社会主义制度取代资本主义制度，也可以是具体制度的转换，如用人制度和分配制度的改革。不同层次、不同侧面的制度改革与完善必须互相呼应、相互补充，不能孤立进行而应加以整合。就当代中国全面深化改革而言，必须推动一系列制度改革，而这又必须使每个人具备改革的紧迫感、使命感，不断强化制度创新意识，以便使中国社会制度结构既体现未来社会理想又符合现实社会实际。同时必须明确中国的制度改革是中国社会主义制度的自我完善，是在具体制度和社会体制层面上进行的制度创新，决不是背离社会主义的根本制度，决不是走资本主义道路或所谓的第三条道路。
四、优化制度伦理
由于受西方制度学派的撞击，不少学人对伦理与制度关系问题倾注了大量精力，特别是关于制度的伦理效应问题成为大家关注的焦点。加强制度文化建设以服务于全面深化改革，理应从不同方面优化制度伦理。
（一）注意利用制度约束人的道德行为
过去，人们总是把解决腐败问题、道德麻木问题等的希望过多地寄托在提高人们的道德觉悟上，而忽视了制度对人的道德教化和教育作用。殊不知，一个人再好，如果制度不好，他也会变成坏人。制度的“善”是更大范围的“善”，它可以从社会生活各个方面去陶铸人的道德情操；制度规定了人们的行为应做什么、不应做什么以及怎样做，这也就为人们的道德修养提供实践途径；制度可操作性强，它可以弥补道德规范的不足；制度一经生成，往往具有一定的稳定性和持续性，这就为人们的道德养成提供了良好的环境。
（二）制定符合道德的社会制度体系
在现阶段决不能陷入泛伦理主义迷雾之中，用道德去裁剪一切社会制度。决不能因为某些社会制度如市场经济制度带有某种“恶”，就全盘否定它，必须树立现代化的道德代价意识。然而，这样说并不表明社会制度的建构丝毫也不考虑道德后果，决不意味着因一时的经济发展而牺牲掉整个社会道德文明。这不仅是因为社会道德败坏会最终影响到制度功能的充分发挥，制度的运作必须由具备一定道德水准的主体来支持，也是因为社会道德文明具有自身独立的价值，而不仅仅是社会发展的手段——它是人所追求的社会目的，是人生价值的重要指向，是满足人精神文化需求的重要条件。那么如何制定社会制度才能符合道德准则，才能使其发挥出最佳的伦理效应呢？在中国社会制度制定和落实过程中，要在尽可能的条件下照顾社会正义，考虑绝大多数人的生存和发展权利；要把让一部分人先富起来同共同富裕有机结合起来，例如尽快完善税收制度；要提出某些道德社会化的制度、措施，如设立道德法庭、严禁嫖娼的制度，等等。
（三）道德建设要注意适应制度文化发展的要求
在中国伦理体系中，就其与社会制度的关系来说，有一部分适应先进制度文化发展的需要，有一部分则不适应优秀制度文化发展的要求，过于落后或是过于超前。例如，小农式的守财奴式的节俭诉求阻碍了市场经济制度功能的最大发挥；意识形态过浓的弘道念头至今束缚着文化产业制度的全面铺开。这表明，要建立起适应制度文化发展的、较为完善的伦理体系，既要铲除封建伦理观念，又要杜绝太过理想化的道德规约，还要大力加强体现时代特色、促进制度文化健康生长的伦理观念的培育。
五、完善制度体系
（一）建立完善社会规范体系
制度本质上是一种社会规范，是调节人与人、人与社会之间关系的规范，而由人们的理想、信仰、价值观念等外化出来而转变成的调控人的行为的准则。规范作为调节人的社会关系而制定的行为准则，它通过奖惩机制实现对人的行为的调控。推进制度文化发展，就要发挥社会规范在社会关系整合方面的作用。
应致力于改变社会规范真空、脱节、简单、含糊、冲突等问题，使人的行为规范化、合理化。为此，要在完善现有规范的基础上，一方面善于继承和发展传统的规范文化，摒弃其中糟粕性的、过时的成分，吸收其中反映和调节人类一般社会关系的普遍性内容，如传统中国社会的五伦、礼俗等；另一方面则要根据现实社会生活概括总结出一些新的社会规范。譬如，中国社会过去较为重视私德而忽视公德，而随着城市化、现代化、信息化的发展，迫切要求根据公共生活和公共关系的特点，提出并逐步完善人们在公共事务、公共角色、公众行为中的社会规范。
某些人之所以行为失范、失控，以致酿成社会关系失调，虽然与社会规范系统不够完善有关，但社会成员自身规范意识、制度意识淡薄，缺乏自律能力也是重要原因。特别是处于变革过程中的社会，由于人际互动情景向城市化、个性化转变，由于社会流动性、离散性、多元性增强，也由于规范社会化的技术和组织措施存在弊端，致使人们的行为难以循规蹈矩，致使人的社会关系向互不信任、互相隔阂、互相敌视乃至互相冲突等方面恶化。由此可见，只有通过社会教育和自我修养使社会认可和共享的各种规范内化，转变成社会主体的自律意志，才能促进社会文明、制度文明的发展，消解由对立所产生的各种负面作用。
（二）建立完善制度体系
一是要促进制度与机制、体制之间的协调。制度制约体制与机制，体制与机制又推动制度的巩固与发展。好的体制与机制能事半功倍，坏的体制与机制造成恶性循环，造成“补偿性反馈”，使制度不仅难以发挥预期的作用，甚至会发生相反的作用。由于缺乏相应体制与机制的约束，有制度而不执行或不能执行，往往比没有制度所产生的效果更坏，因为制度的权威受到了怀疑。加强制度建设应当着眼于体制与机制的建立完善，努力实现制度与体制机制在更高层面的系统整合。
二是构建科学合理的制度体系。各种制度之间如果互相不协调一致、矛盾交叉，遵守制度的人就会感到无所适从，导致整个制度效用的减弱。要注重发挥制度的整体功效，就必须立足于宏观总体视野构建一个闭合的、关联的制度系统，进行统一的制度设置，防止制度之间的缝隙和漏洞，加强制度间的联系和对接，整合制度的功能，使制度系统中各部分既各有分工、协调配合又相互联系、互不冲突，以保证制度被绝大多数人接受和遵行。为此，不仅要注重各种平行制度之间的统一协调，也要注重上下制度之间的协同配合。就一个国家总体而言，制度体系构建要注重制度分层设计，推动根本层面的制度、基本层面的制度和具体层面的制度三者协调运转。
（作者系山东社会科学院文化所所长、研究员）
[1] 鲁鹏：《制度与发展关系研究》，人民出版社2002年版，第11—12页。
[2] 参见程德明、唐亚平：《怎样理解制度、体制和机制的内涵及相互关系》，《解放军报》
[3] [日]横山宁夫：《社会学概论》，上海译文出版社1983年版，第187页。
