编者按：本文系山东社会科学院创新工程研究成果。课题组负责人：杨金卫 课题组成员：韩冰（执笔人）、孙晶、李兰永、范玉波、石晓艳、张勇、周婧
青岛西海岸新区是经国务院批准设立的国家级新区。自2014年6月获批以来，新区深入贯彻党的十八届三中、四中全会和习近平总书记重要讲话精神，紧紧围绕国家赋予新区的战略任务，紧密结合省市重大改革部署，按照“承接新战略、培育新产业、建设新城区、探索新机制”总体思路，以政府效能革命和市场化改革为两大主攻方向，坚持市场化、法治化、国际化，大力推进重点领域改革试点和关键环节改革探索，担当全国改革发展的排头兵。
截止目前，青岛西海岸新区依法出台具有首创性的重大改革举措38项，全区累计实施各类改革200余项，体制机制创新走在了全市、全省乃至全国前列，为新区发展注入了强大动力，全区呈现经济持续健康快速发展、社会稳定有序又充满活力、人民共享改革发展成果的生动局面。他们的做法和经验具有典型示范意义，值得参考借鉴并引发我们诸多思考。
一、突出改革顶层设计，创新国家级新区开发建设模式
统筹推进国家和省市重大改革试点。实施新区改革“三年行动计划”，将国务院赋予的十大领域29项重大改革试点,包括陆海统筹机制创新、投资贸易便利化改革、航运政策创新、财税金融政策创新、土地管理政策创新、海洋经济发展体制创新、军民融合发展机制创新、新型城镇化发展机制创新、行政体制创新等，实行清单管理，逐项落实。积极争取国家部委和省市对新区改革创新的支持，国家海洋局出台支持新区海洋经济发展的意见，明确以建设“四区一基地”为重点 ，打造海洋强国战略支点，支持新区海洋经济创新发展。山东省和青岛市分别出台支持新区加快发展的意见，制定新区管理条例，赋予新区省级经济社会管理权限，建立省、市两级议事协调机制；重点突出新区改革创新引领示范、开放合作辐射带动、推动蓝色经济跨越发展、加强基础设施保障支撑、推进新区治理现代化法治化，实现率先改革创新、率先转型发展、率先开放带动、率先提升战略功能。
超前谋划推进关键环节改革。坚持问题导向，以经济体制改革为重点，建立改革推进台账，明确改革时间表和路线图。积极推进行政审批制度、规划建设体制、产业发展扶持、综合行政执法、海洋科技体制、海域使用政策、生态文明体制、社会治理体制、人才体制、干部人事制度等十大关键环节改革创新。加强与国内知名智库合作，委托开展新区经济改革与发展战略、海洋产业改革与发展、“一带一路”战略、社会治理创新、文化引领创新战略等重大课题研究；设立新区“智库”专家咨询委员会，聘请一大批海内外高层次专家，为新区改革顶层设计建言献策。创新督查考核制度，建立点面结合的督查考核机制，充分发挥区改革办综合协调督查功能，整合督查室、考核办、监察局等部门的相关职责，成立督查考核中心，负责关键环节改革的专项督查。
探索新区扁平化开发建设新模式。改变传统层级制管理模式，施行“政府工作部门-功能区-街镇”扁平化运行机制。新区政府工作部门实行大部制，主要负责宏观调节和公共服务。依托5个国家级园区和5个省级园区,设立十大功能区，赋予其173项管理权限，主要负责开发建设和经济发展。借鉴香港等地做法，按照“政府主导、市场运作”原则，在董家口循环经济区试行“理事会-管委会”双层管理体制；借鉴国外先进工业园区做法，在青岛灵山湾影视文化产业区实施“企业主导”开发建设模式；依托中德生态园，试行“职员化管理”用人机制；在西海岸国际旅游度假区采取股份合作方式，吸引国内外旅游企业巨头、大型集团公司等，坚持“市场主体”开发建设方式。依法理顺功能区和街镇体制，强化街镇基层建设、社会治理、基层服务、发展保障职能。规划建设12个特色小镇，一镇一产业、一市场、一风情，通过特色城镇化推进农村现代化。
二、积极打造最佳营商环境，深入推进投资贸易便利化改革
改革行政审批制度。以精简高效、简政放权为导向，率先取消社会投资类项目招投标前置审批，超过50%的行政审批权限被取消；率先实行“施工弹性许可制度”，在国内首创施工许可“先证后图后费”新模式，推动行政管理由事前审批向事中事后监管转变、行政审批由管制型向服务型转变，缩短社会投资类项目建设工期8个月左右。公布出台186项投资负面清单，实现从正面清单管理到“非禁即入”负面清单管理。推进商事登记制度改革，工商登记由“先证后照”转变为“先照后证”，简化市场主体准入程序；率先探索实行组织机构代码证号、税务登记证号与营业执照号“三证合一”制度，企业只需5个工作日即可拿到“一证三号”有效证照。
创新产业发展政策。实施转型发展战略，出台新区产业发展十大政策，变财税优惠政策为市场化扶持；推动政府和社会资本合作PPP模式，建立规范的政府融资和防控风险机制；率先推进“多规合一”改革试点，将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、环境保护规划、海域使用规划等五项规划进行衔接与协调，实施一张规划蓝图、一个信息平台、一套运行方案，形成了具有新区特色、体现国家海洋强国战略要求的区域发展规划；改革创新招商体制，建立完善覆盖全领域、多行业、立体式的招商引资体系和激励约束机制，设立投资促进办公室,组建国内招商局和国际招商局，强化功能区和专业部门招商，从根本上解决了招商力量分散、无序招商等问题。
优化金融服务模式。完善金融扶持政策，出台现代金融业专项资金管理措施和小微型企业贷款风险准备金管理办法，鼓励金融机构加大对新区企业信贷投放力度。大力发展多种形式的金融机构和组织，引进财富管理机构，争取设立民营银行和城市商业银行，新引进和设立各类金融机构或组织12家，其中银行分支机构4家、融资性担保公司4家、民间资本管理公司4家。与人民银行青岛市中心支行共同举办了新区“海洋+金融” 对接大会，为西海岸新区发展提供金融支持。在新区中央活力区打造西海岸金融街，规划建设财富管理园区，突破发展互联网金融、科技金融、融资租赁等新型金融业态项目。
推进土地综合配套改革。率先推出“一地多用”新区模式，将现行的一宗土地只有一种用地性质为主体的用地管理模式，变为以建筑功能使用需求为主体的复合性用地管理模式，单一宗地上可具有两类或两类以上使用性质，以适应产城融合、二三产业融合发展需要；率先试行国有建设用地使用权“弹性出让”制度，即变“一次性出让”为“弹性出让”，变“静态管理”为“动态管理”，着力促进土地高效循环利用；推进海域使用权制度改革试点，将土地招拍挂办法引入海域使用权出让中，创新招标拍卖挂牌出让海域使用权模式。
三、着力破解城市管理难题，探索推进综合执法体制改革
从专业执法向综合执法转变。将城管执法、文化执法、国土执法、交通稽查、海洋监察、环保执法的职能和人财物整合，成立综合行政执法局，打破身份、职级、资历界限，实施“全员职员化”管理模式。综合行政执法局内设指挥中心，外设五个综合执法大队和一个机动执法大队，在各镇街派驻执法中队。综合执法大队集中行使各领域的全部或部分行政执法职责；机动执法大队负责重大保障、临时机动任务，并履行对各执法大队督察、纠察职责，实现“一综到底”、“一职多能”。将新区划分为五大执法区域，强化派驻执法队伍的属地化管理职能，形成了“指挥在机关，执法在大队，管理在基层”的运行机制。
从分散执法向协同执法转变。厘清综合行政执法局与政府职能部门、街镇的权责边界，并通过区社会治理信息平台实时共享业务信息，实现有效衔接、一体联动。制定部门审批目录和权力清单，明确综合行政执法局的行政处罚权、监督检查权和行政强制权等，并按照责权匹配原则，承担相关法律责任；职能部门主要承担行业政策制定等行政管理职能，履行违法行为查处的后续管理工作；街镇履行属地化管理职责。明确综合行政执法局对违法行为作出的行政处理决定，在规定时间内告知或抄送职能部门；职能部门行政许可涉及综合执法事项的，限期将行政许可决定和相关资料告知或抄送综合行政执法局。
从传统执法向现代执法转变。推进执法办案科技化，创建“四位一体”办案系统，研发推行执法办案智能管理软件、案件审批手机APP终端、移动执法终端，试行“移动办公室”；推进属地管理常态化，实行执法重心下移，落实巡查制度，充分发挥执法大队和派驻中队执法半径短、反应快、效率高优势；推进综合管理法治化，完善行政执法责任制，严格执行案件审查委员会制度、重大案件集体讨论制度，严格执行行政执法法律法规和行政执法办案规程；推进日常管理统一化，赋予综合执法队员“巡察”新身份，统一执法着装、执法标识、执法文书、执法程序。
四、注重建构现代社会治理体系，积极推进社会管理体制改革
以多元共治为导向，创新社会治理体系。坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与原则，在区级层面成立社会治理工作领导小组，下设社会治理办公室，统筹协调、督查考核辖区社会治理工作；设立社会治理信息中心，负责有关信息的收集、研判、分办、反馈，涉及社会治理的相关部门均纳入区级平台统一调度。在镇街层面成立相应工作机构，彻底剥离街道招商引资职能，街镇工作重心从抓招商引资转向抓社会治理和公共服务。根据不同情况将每个镇街划分为5-7个管区，推行“1+X”法律服务模式，设立综合调解室，整合发挥律师、调解员、法律援助、仲裁、行政调解等职能。充分发挥群团组织和其他社会组织的社会治理协同职能，吸收村居治保、小区物业、楼长等进入协同联动队伍，吸收机关干部、社区居民、志愿者加入信息员队伍，形成多元共治、人人参与的社会治理新格局。
以网格管理为基础，探索精细治理新模式。将全区划分为城市网格、村改居网格、农村网格、企业网格和特殊网格5种类型，建立起覆盖全区的网格化、扁平化管理体系。将信访稳定、社会治安、纠纷调解、民生服务、安全生产、城市管理等六大领域事项全面纳入网格管理。将原先负责街面巡查的城管执法队员、安监员、社区民警、治安联防队员全部下沉作为专业网格员。每个网格至少配备5名网格员，实行专、兼职结合，开展日常巡查、专业巡查，对网格员实行定岗定责，对社会治理工作中不履职、不作为行为进行严格追责。充分利用网格内的治理服务资源，第一时间排查处置安全隐患。
以信息技术为支撑，搭建源头治理新平台。构筑立体化公共安全网，实行智能巡查“天网”和人工巡查“地网”相结合，实现全域覆盖、实时监控、动态处置。全区各级信息平台整合社会治安、安全生产、森林防火、城市防汛等视频监控资源4000多路，对隐患风险易发区域进行可视化、智能化监管，网格员手持智能终端进行不间断巡查工作，第一时间上报问题隐患信息。社会治理信息中心将实时采集的有关信息按照职责分工梳理分类，分别纳入管区、街镇、区三级平台，进行研判、分办、处置、反馈和核实，形成完整的工作闭环。搭建“大数据”中心，制定全区统一的基本信息采集标准，构建数据动态更新机制，加强基础地理、人口、企事业单位等信息采集和整合，为加强社会治理提供有效信息保障。
五、加快推动创新驱动和转型发展，不断深化科技和生态文明体制改革
推进科技体制机制创新。探索知识产权保护行政与司法联动，在全国率先同时设立中德生态园知识产权仲裁院、知识产权巡回法庭，启动知识产权专利权、版权、商标权“三合一”试点。推进海洋科技市场机制建设，建立了全国首个国际海洋人才港、国际海洋信息港、首个具有海洋产权综合交易功能的国际海洋产权交易中心，构架起全国首个以“两港一中心”为平台、以体制机制创新为动能的海洋科技组合市场。围绕国家赋予的建设军民融合创新示范区使命，突出航母母港综合保障，规划建设国防技术保障中心、军地人才培训中心、军港生活保障中心、军民产业发展中心，采取联盟式、股权式、服务外包式等多种方式，探索军地共商、产业共融、设施共建、后勤共保的军民融合发展新模式。
推进人才体制机制创新。实施人才引进“百千万”工程，五年引进培育300名以上顶尖人才和领军人才、3000名紧缺人才，集聚15万名大学生和专业技术人才就业创业。提升“洼地效应”，实施人才工作项目化推进机制，加大对高层次人才的扶持力度，对新引进的顶尖、领军和紧缺人才，给予最高100万元的安家补贴，新引进的创新创业平台给予最高400万元的扶持资金。激发“磁场效应”，规划建设“国际海洋人才港”，打造高层次人才综合服务中心、海洋科技人才创新创业中心、海外留学人员创业园、“千人计划”青岛创业基地“四位一体”的人才服务综合体。推进人才管理改革试验区建设，探索实施人才股权激励及分红激励机制、科学化社会化专业化人才评价机制，创新高层次人才柔性引进机制。
推进生态文明体制改革创新。将生态文明理念全面融入城市发展，让绿色成为新区的底色，让城市走进自然。在全国率先推出“绿强度”指标体系，变传统的平面绿化为立体绿化，变注重建筑单体外观设计为外观效果与生态效益并重，以绿强度提升城市品位。以区人大决议形式，依法保护生态环境，全面加大海岸带、山体生态、饮用水水源地等保护力度。引入世界最严格的可持续认证体系——德国DGNB标准，在中德生态园建立可复制、可推广的生态指标体系，全区清洁能源利用率84.6%，综合节能率50.7%，碳减排率64.6%。
六、强化落实政治组织保障，稳步推进党的建设制度改革
深化干部人事制度改革。健全激励机制，对在科学发展综合考核、区委重大部署落实、急难险重任务中表现突出和勇于改革创新的10类干部，优先提供干事创业舞台。健全惩戒机制，对干部作风问题和懒政怠政10种情形，采取诫勉谈话、通报批评、停职检查、责令辞职等方式予以问责。探索灵活用人机制，赋予功能区相应干部任免管理权限，以用人自主激发功能区活力。建立健全科学发展综合考核评价体系，注重考评结果的运用，并与规范干部选拔任用机制有机衔接，激励干部想干事、会干事、干成事。
推动基层党组织建设制度改革。以创建党建品牌为引领，创新整顿软弱涣散基层党组织常态化机制。研究提出软弱涣散基层党组织“四有四不”的具体表现，即班子有空缺、组织不健全，两委有矛盾、班子不团结，干部有问题、群众不拥护，村庄有困难、干部不办事。对照上述具体表现，采取实地考察、走访座谈、民主评议等形式，梳理排查，分类排队，每年确定一批软弱涣散基层党组织，进行集中整顿。建立健全不合格党员退出机制，对党员参加党内组织生活实行全程记实和量化积分管理，对达不到年度总积分标准60%的党员，确定为不合格党员并限期整改，整改不达标的劝其退党或党内除名。
建立常态化督导巡查机制。成立督导巡查工作领导小组和若干督导巡查组，每年分批、分次对基层党委履行党建责任制、落实党内生活制度、党员发展和党员队伍管理、执行民主管理制度等方面情况进行督导巡查。坚持督导巡查内容无缝隙、督导巡查对象全覆盖、督导巡查方式多样化，对发现的问题及时上报区纪检、组织部门处理，并对整改提升情况持续跟踪督办，切实促进党的建设制度改革成果落地生根。
几点思考：
（一）必须着眼于解放和发展社会生产力、增强和激发社会活力，让改革为发展注入强劲动力。习近平总书记指出,全面深化改革“关键是要进一步形成公平竞争的发展环境，进一步增强经济社会发展活力，进一步提高政府效率和效能，进一步实现社会公平正义，进一步促进社会和谐稳定。”青岛西海岸新区推进体制机制创新的做法，契合遵循了总书记这一重要讲话精神，极大地解放和发展了社会生产力，极大地增强和激发了社会活力。同时，也以事实昭示我们，面对未来发展，有效化解来自各方面的风险挑战，破解前进道路上面临着的各种难题，实现经济持续健康发展、社会和谐稳定，除了全面深化改革别无他途。这就要求我们必须增强推进改革的历史使命感，争当改革的促进派、实干家，着力推进政府自身效能革命，进一步释放改革红利，为经济社会发展提供新引擎、新动力。
（二）必须坚持改革顶层设计与摸着石头过河相结合，既要贯彻国家宏观改革战略意图，又要因地制宜实现自主创新。全面深化改革是一项艰巨复杂的系统工程，任何一项重大改革都会涉及经济社会发展全局，都会牵动其他领域改革，也需要其他方面改革密切配合。这就要求我们必须加强全面深化改革顶层设计和整体谋划，注重改革的系统性、整体性、协同性，加强各项改革的前瞻性、关联性、可行性研究。同时，各地情况千差万别，改革任务千头万绪，不仅要推进现有体制机制的“存量改革”，还要根据当地实际推进“增量创新”，这就决定了改革不可能千篇一律，还必须“摸着石头过河”。青岛西海岸新区不仅承担着中央和省、市赋予的改革试点“特定动作”，还有新区以问题为导向实施的大量改革“自选动作”。他们自觉将本区域改革顶层设计融入上级改革顶层设计，又结合新区经济社会发展，探索了诸如综合行政执法、社会治理等领域的体制机制创新，既不折不扣地贯彻落实国家宏观改革战略意图，又因地制宜实现了自主创新，从而形成了改革的强大合力，激发了经济社会发展的生机活力。
（三）必须坚持以经济体制改革为重点，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的职能作用。生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑这一社会发展的普遍规律，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了我们必须始终坚持以经济建设为中心、以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革的牵引作用，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。青岛西海岸新区紧紧抓住经济体制改革这个“牛鼻子”，以打造最佳营商环境、深化投资贸易便利化改革为重要突破口，积极稳妥推进市场化改革，通过简政放权大幅度减少政府对资源的直接配置，发挥好市场 “看不见的手”作用，主要靠市场推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。同时，又充分发挥政府 “看得见的手”作用，在优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、促进社会和谐等方面承担起应尽的职责，弥补市场失灵，实现有效的政府治理。
（四）必须坚持改革胆子要大、步子要稳，确保重大改革于法有据、有序推进，使改革发展成果惠及人民群众。当前，我国发展进入新常态，改革进入攻坚期和深水区，要求我们必须以强烈的担当意识，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于打破旧体制的条条框框，以更大的胆识和决心冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱。同时，改革胆子要大，不是说改革可以盲目蛮干，还必须强调步子要稳，要做到整体布局、统筹谋划、科学决策、先立后破，并确保凡属重大改革都要于法有据。青岛西海岸新区在实践中始终坚持和贯穿着这样一条基本原则，那就是凡是经过充分论证和评估、符合实际和必须改革的，就大胆试、大胆闯、大胆改；同时，其改革又始终体现着以人为本和现代法治精神，坚持每一项重大改革都在法治框架内有序推进，让人民群众积极参与支持改革，并从改革发展中获得实实在在的利益，这无疑也为各地推进全面深化改革提供了有益借鉴和深刻启示。
(原文载于2015年9月24日《中国社会科学报》第八版)
